МД №45 — Июнь 2021
Судебная практика
Судебная практика
Жилищный кодекс РФ не обязывает
ОМСУ создавать маневренный фонд
ОМСУ создавать маневренный фонд
В последнее время перед исполнительно–распорядительными органами местного самоуправления остро встал вопрос о необходимости создания маневренного жилищного фонда на территории муниципального образования.
Ситуация была вызвана большим количеством административных исков, поданных на местные администрации, которые содержали требования признать незаконным бездействие органов местного самоуправления и возложить на них обязанность по созданию специализированного жилого фонда.
Ситуация была вызвана большим количеством административных исков, поданных на местные администрации, которые содержали требования признать незаконным бездействие органов местного самоуправления и возложить на них обязанность по созданию специализированного жилого фонда.
Вопрос о том, является ли создание маневренного жилищного фонда обязанностью органов местного самоуправления, вызвал у специалистов Института обоснованные сомнения.
Исходя из анализа ранее сложившейся судебной практики по данному вопросу, суды в большинстве случаев признавали незаконным бездействие администрации муниципального образования по непринятию мер по созданию маневренного жилищного фонда и обязывали создавать его. При этом суды исходили из того, что создание маневренного жилищного фонда на конкретной территории муниципального образования в силу требований закона вменено в обязанность органов местного самоуправления для целей предотвращения нарушений жилищных прав граждан.
Однако сотрудникам Института удалось выработать иной подход относительно возложения на органы местного самоуправления обязанности по созданию маневренного жилищного фонда на территории муниципального образования.
В рамках обращения главы муниципального образования сотрудники Института оказали правовую помощь по подготовке апелляционной жалобы на решение районного суда, которым в полном объеме были удовлетворены требования прокурора о признании бездействия администрации муниципального образования незаконным, возложении обязанности по созданию маневренного жилищного фонда на территории муниципального образования.
Специалисты Учреждения не разделили позицию районного суда, поскольку она основана на неправильном и расширительном толковании норм закона.
Данный подход был поддержан Судебной коллегией Красноярского краевого суда (далее — Судебная коллегия), которая, рассматривая доводы жалобы на вышеприведенное решение, также сочла его противоречащим нормам материального права.
Как следует из судебного постановления апелляционной инстанции районный суд необоснованно поддержал исковые требования прокурора, который в свою очередь, ошибочно руководствуясь совокупным толкованием положений Закона Красноярского края от 15.10.2015 № 9-3724 «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края», ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), ст.14 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), п. 3 ч. 1 ст. 92 ЖК РФ, ст. 95 ЖК РФ, сделал выводы о законности своих требований. Так, проанализировав вышеперечисленные нормы права, Судебная коллегия пришла к выводу, что приведенные законоположения носят общий характер и не содержат указания на конкретные способы их исполнения (в том числе на обязательность создания маневренного фонда, на невозможность обеспечения обозначенной категории лиц жилыми помещениями в ином порядке, иными средствами).
Положения жилищного законодательства не содержат прямого указания о возложении на органы местного самоуправления обязанности по созданию маневренного фонда, а расширительное толкование объема полномочий, имеющихся у ОМСУ для решения соответствующего вопроса местного значения, закрепленного в ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, недопустимо.
Указанная правовая позиция подтверждена и Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 29 марта 2011 года № 2-П, состоявшегося по делу о проверке конституционности положения п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ в связи с жалобой муниципального образования — городской округ «Город Чита».
В ст. 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Развивая названные конституционные положения, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абз. 10 ч. 1 ст. 2, п. 6 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ).
Это в полной мере согласуется с положениями п. 2 ст. 92 ЖК РФ, п. 12 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.2006 № 42, предусматривающими, что включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решения органа, осуществляющего управление муниципальным жилищным фондом.
При этом ЖК РФ допускаются и иные способы соблюдения жилищных прав граждан, в случаях, когда производится реконструкция или капитальный ремонт дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма, а также прав малоимущих граждан, признанных по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях и граждан, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат. Так, взамен предоставления жилого помещения маневренного фонда наймодатель с согласия нанимателя и членов его семьи может предоставлять им в пользование другое благоустроенное жилое помещение с заключением договора социального найма (ч. 2 ст. 88 ЖК РФ), жилое помещение по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (ст. 91.15 ЖК РФ), по договорам коммерческого найма (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ).
На основании вышеизложенного, Судебная коллегия пришла к выводу, что нормами ЖК РФ органы местного самоуправления к созданию маневренного фонда также не обязываются. Предоставление гражданам жилых помещений маневренного фонда является одной из возможных альтернатив соблюдения жилищных прав.
Красноярский краевой суд в Апелляционном определении от 03.03.2021 по делу № 33а-1938/2021 сделал следующие выводы: причинно-следственная связь между деянием административного ответчика (администрации муниципального образования) и угрозой наступления возможных неблагоприятных последствий в виде нарушения жилищных прав неопределенного круга лиц, отсутствует; заявленные прокурором требования являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку не содержат ссылок на нормы права, непосредственно обязывающие администрацию к созданию маневренного фонда, и не содержат указаний на обстоятельства, создающие угрозу нарушения жилищных прав граждан действиями администрации.
При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы не только были приняты во внимание Красноярским краевым судом, но и легли в основу судебного акта, которым было отменено решение районного суда и принято новое решение по делу об отказе в удовлетворении исковых требований прокурора к администрации муниципального образования в полном объеме.
Таким образом, сотрудникам Института удалось сформировать правовую позицию, фундаментально отличающуюся от сложившейся судебной практики по вопросам о возложении на органы местного самоуправления обязанности по созданию маневренного жилищного фонда на территории муниципального образования.
Исходя из анализа ранее сложившейся судебной практики по данному вопросу, суды в большинстве случаев признавали незаконным бездействие администрации муниципального образования по непринятию мер по созданию маневренного жилищного фонда и обязывали создавать его. При этом суды исходили из того, что создание маневренного жилищного фонда на конкретной территории муниципального образования в силу требований закона вменено в обязанность органов местного самоуправления для целей предотвращения нарушений жилищных прав граждан.
Однако сотрудникам Института удалось выработать иной подход относительно возложения на органы местного самоуправления обязанности по созданию маневренного жилищного фонда на территории муниципального образования.
В рамках обращения главы муниципального образования сотрудники Института оказали правовую помощь по подготовке апелляционной жалобы на решение районного суда, которым в полном объеме были удовлетворены требования прокурора о признании бездействия администрации муниципального образования незаконным, возложении обязанности по созданию маневренного жилищного фонда на территории муниципального образования.
Специалисты Учреждения не разделили позицию районного суда, поскольку она основана на неправильном и расширительном толковании норм закона.
Данный подход был поддержан Судебной коллегией Красноярского краевого суда (далее — Судебная коллегия), которая, рассматривая доводы жалобы на вышеприведенное решение, также сочла его противоречащим нормам материального права.
Как следует из судебного постановления апелляционной инстанции районный суд необоснованно поддержал исковые требования прокурора, который в свою очередь, ошибочно руководствуясь совокупным толкованием положений Закона Красноярского края от 15.10.2015 № 9-3724 «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края», ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), ст.14 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), п. 3 ч. 1 ст. 92 ЖК РФ, ст. 95 ЖК РФ, сделал выводы о законности своих требований. Так, проанализировав вышеперечисленные нормы права, Судебная коллегия пришла к выводу, что приведенные законоположения носят общий характер и не содержат указания на конкретные способы их исполнения (в том числе на обязательность создания маневренного фонда, на невозможность обеспечения обозначенной категории лиц жилыми помещениями в ином порядке, иными средствами).
Положения жилищного законодательства не содержат прямого указания о возложении на органы местного самоуправления обязанности по созданию маневренного фонда, а расширительное толкование объема полномочий, имеющихся у ОМСУ для решения соответствующего вопроса местного значения, закрепленного в ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, недопустимо.
Указанная правовая позиция подтверждена и Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 29 марта 2011 года № 2-П, состоявшегося по делу о проверке конституционности положения п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ в связи с жалобой муниципального образования — городской округ «Город Чита».
В ст. 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Развивая названные конституционные положения, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абз. 10 ч. 1 ст. 2, п. 6 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ).
Это в полной мере согласуется с положениями п. 2 ст. 92 ЖК РФ, п. 12 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.2006 № 42, предусматривающими, что включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решения органа, осуществляющего управление муниципальным жилищным фондом.
При этом ЖК РФ допускаются и иные способы соблюдения жилищных прав граждан, в случаях, когда производится реконструкция или капитальный ремонт дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма, а также прав малоимущих граждан, признанных по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях и граждан, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат. Так, взамен предоставления жилого помещения маневренного фонда наймодатель с согласия нанимателя и членов его семьи может предоставлять им в пользование другое благоустроенное жилое помещение с заключением договора социального найма (ч. 2 ст. 88 ЖК РФ), жилое помещение по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (ст. 91.15 ЖК РФ), по договорам коммерческого найма (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ).
На основании вышеизложенного, Судебная коллегия пришла к выводу, что нормами ЖК РФ органы местного самоуправления к созданию маневренного фонда также не обязываются. Предоставление гражданам жилых помещений маневренного фонда является одной из возможных альтернатив соблюдения жилищных прав.
Красноярский краевой суд в Апелляционном определении от 03.03.2021 по делу № 33а-1938/2021 сделал следующие выводы: причинно-следственная связь между деянием административного ответчика (администрации муниципального образования) и угрозой наступления возможных неблагоприятных последствий в виде нарушения жилищных прав неопределенного круга лиц, отсутствует; заявленные прокурором требования являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку не содержат ссылок на нормы права, непосредственно обязывающие администрацию к созданию маневренного фонда, и не содержат указаний на обстоятельства, создающие угрозу нарушения жилищных прав граждан действиями администрации.
При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы не только были приняты во внимание Красноярским краевым судом, но и легли в основу судебного акта, которым было отменено решение районного суда и принято новое решение по делу об отказе в удовлетворении исковых требований прокурора к администрации муниципального образования в полном объеме.
Таким образом, сотрудникам Института удалось сформировать правовую позицию, фундаментально отличающуюся от сложившейся судебной практики по вопросам о возложении на органы местного самоуправления обязанности по созданию маневренного жилищного фонда на территории муниципального образования.
Ольга ГОВОРУШКИНА, юрисконсульт ИГМУ