МД №45 — Июнь 2021
Судебная практика
Судебная практика
Создать нельзя делегировать: вопросы организации служб по похоронному делу
В статье проанализировано законодательство, регулирующее вопросы организации и деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальных образованиях, а также судебная практика в указанной сфере. Рассмотрены проблемы определения правового статуса специализированных служб по вопросам похоронного дела, создаваемых в муниципальных образованиях с целью оказания населению гарантированного перечня услуг по погребению в рамках решения вопросов местного значения. Представлены позиции высших судов, судов Красноярского края и других регионов.
Теоретические аспекты
В силу положений ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее — о погребении) осуществление организации похоронного дела возложено на органы местного самоуправления. Этой же нормой предусмотрено, что погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее – специализированная служба), создаваемыми органами МСУ.
Аналогичные положения также закреплены и в ст. 29, предусматривающей, что органы МСУ создают и определяют порядок деятельности специализированных служб, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.
Однако Федеральный закон о погребении не дает ни законодательного определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», ни указаний на её организационно-правовую форму.
В то же время и ГК РФ не применяет термин «специализированная служба по вопросам похоронного дела». Отсутствует указание на организационно-правовую форму такой службы и в иных НПА по организации похоронного дела.
Законодатель также не определил и порядок создания специализированных служб, а, следовательно, органы МСУ, с одной стороны, не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов, а, с другой стороны, фактически лишены возможности единообразного применения закона в указанной области.
Данные обстоятельства порождают неоднозначную правоприменительную практику относительно полномочий ОМСУ в рассматриваемой сфере.
Следует отметить, что и действующее законодательство о местном самоуправлении не вносит ясности к однозначному пониманию компетенции органов МСУ по созданию специализированной службы.
Статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (Закон о МСУ) к ВМЗ поселений отнесена «организация ритуальных услуг…».
Конституционный Суд РФ в своем определении от 09.11.2017 № 2516-О отметил, что направления деятельности ОМСУ в рамках общих принципов правового регулирования компетенции муниципальных образований — выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного законодательства.
Другими словами, способ решения указанного ВМЗ должен быть раскрыт не иначе как в порядке, определяемом отраслевым законом о погребении.
В этом же Определении КС РФ указал, что понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг.
Фактически Конституционный Суд РФ указывает на необходимость принятия таких мер организационно-властного воздействия, которые, не нарушая компетенцию других субъектов, обеспечат гарантию оказания публично значимых услуг и решение вопросов жизнеобеспечения населения.
В свою очередь, поскольку Федеральный закон о погребении не содержит четких предписаний относительно создания специализированных служб, а, следовательно, органы МСУ не ограничены в правовой регламентации приведенных вопросов, представляется, что обеспечение граждан соответствующими ритуальными услугами возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности.
В силу ч. 4 ст. 51 Закона о МСУ создание муниципальных предприятий и учреждений, необходимых для осуществления полномочий по решению ВМЗ — это право, а не обязанность МО. Более того, наравне с правом создавать муниципальные предприятия и учреждения п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о МСУ предусмотрено, что
в целях решения ВМЗ органы местного самоуправления обладают полномочиями на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Статьей 9 Федерального закона о погребении установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами МСУ по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, а также с органами государственной власти субъектов РФ и возмещается специализированной службе в десятидневный срок со дня ее обращения за счет средств соответствующих бюджетов.
Федеральный закон № 8-ФЗ (в частности, статьи 9, 10) гарантирует гражданам как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и получение социального пособия лицами, осуществившими погребение за свой счет.
В соответствии со статьями 6, 9, 10, 12 Федерального закона № 8-ФЗ услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Таким образом, граждане, реализующие волю умершего, в любом случае свободны
в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе услуги по погребению.
Совокупность приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что специализированная служба не обязательно должна создаваться органами МСУ именно в форме муниципальных предприятий или учреждений, но может быть организована и путем заключения муниципального контракта на выполнение функций специализированной службы в соответствии с законодательством о закупках с субъектом, чья деятельность связана с оказанием гражданам гарантированных законом ритуальных услуг.
Наряду с этим, отсутствие специально создаваемого ОМСУ хозяйствующего субъекта не может повлечь нарушение прав граждан и организаций на компенсацию в гарантированном размере расходов, понесенных на погребение.
Таким образом, действия администраций, направленные на определение специализированной службы, путем проведения открытого конкурса по отбору организации, оказывающей услуги по погребению и заключению муниципального контракта на оказание таких услуг, не могут быть признаны противоречащими законодательству и расценены в качестве незаконного бездействия.
Приведенные выше доводы были использованы сотрудниками Института при подготовке процессуальных документов по делам, связанным с оспариванием вменяемого прокурорами администрациям сельских поселений незаконного бездействия по непринятию мер по созданию на территориях сельсоветов специализированных служб и многие из приведенных доводов нашли свое отражение в судебных актах судов общей юрисдикции Красноярского края, как первой, так и апелляционной инстанций.
Практика
Следует отметить, что, исходя из практики рассмотрения аналогичных дел, по которым сотрудниками Института оказывалась правовая поддержка как в форме подготовки процессуальных документов, так и в форме непосредственного участия в судебных процессах в качестве представителей органов МСУ, позиция судов по данному вопросу в большинстве своем сложилась таким образом, что заключение муниципального контракта на оказание услуг по погребению расценивается судами как законный способ реализации органами МСУ своих полномочий при разрешении ВМЗ по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.
С примерами положительной судебной практики рассмотрения дел о создании специализированной службы можно ознакомиться на официальном сайте ИГМУ в разделе «Судебная практика», а также на официальных сайтах судов, используя следующие реквизиты судебных постановлений: Решение Уярского районного суда Красноярского края от 28.05.2018 по делу № 2а-270/2018, Решение Уярского районного суда Красноярского края от 28.05.2018 по делу № 2а-268/2018, Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 11.07.2018 по делу № 33а-9629/2018, Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 15.01.2018 по делу № 33а-27/2018, Апелляционное определение Свердловского областного суда от 31.01.2018 по делу № 33а-2037/2018, Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 29.03.2021 по делу № 33а-3969/2021.
Более того, следует учитывать, что в ситуациях, когда в МО проживает небольшое количество жителей, создание муниципального хозяйственного субъекта — специализированной службы по вопросам похоронного дела, является, очевидно, нецелесообразным и финансового затруднительным (аналогичный вывод содержится в Апелляционном определении Красноярского краевого суда от 15.02.2021 по делу № 33а-2040/2021).
Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что суды соглашаются с приведенной позицией в том случае, когда администрацией при рассмотрении дела были представлены надлежащие доказательства факта заключения муниципального контракта с хозяйствующим субъектом (в том числе с индивидуальным предпринимателем) на оказание такого рода услуг по погребению, а также на то, что такой контракт должен быть действующим.
Кроме того, прокуроры хотя и мотивируют обращения по рассматриваемой категории дел тем, что отсутствие в муниципальном образовании специализированной службы, созданной в форме муниципального хозяйствующего субъекта, нарушает права неопределенного круга лиц, но фактически не приводят этому надлежащих доказательств. При таких обстоятельствах, суды принимают во внимание отсутствие обращений граждан с жалобами на невозможность получения услуг по вопросам похоронного дела.
В силу положений ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее — о погребении) осуществление организации похоронного дела возложено на органы местного самоуправления. Этой же нормой предусмотрено, что погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее – специализированная служба), создаваемыми органами МСУ.
Аналогичные положения также закреплены и в ст. 29, предусматривающей, что органы МСУ создают и определяют порядок деятельности специализированных служб, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.
Однако Федеральный закон о погребении не дает ни законодательного определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», ни указаний на её организационно-правовую форму.
В то же время и ГК РФ не применяет термин «специализированная служба по вопросам похоронного дела». Отсутствует указание на организационно-правовую форму такой службы и в иных НПА по организации похоронного дела.
Законодатель также не определил и порядок создания специализированных служб, а, следовательно, органы МСУ, с одной стороны, не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов, а, с другой стороны, фактически лишены возможности единообразного применения закона в указанной области.
Данные обстоятельства порождают неоднозначную правоприменительную практику относительно полномочий ОМСУ в рассматриваемой сфере.
Следует отметить, что и действующее законодательство о местном самоуправлении не вносит ясности к однозначному пониманию компетенции органов МСУ по созданию специализированной службы.
Статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (Закон о МСУ) к ВМЗ поселений отнесена «организация ритуальных услуг…».
Конституционный Суд РФ в своем определении от 09.11.2017 № 2516-О отметил, что направления деятельности ОМСУ в рамках общих принципов правового регулирования компетенции муниципальных образований — выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного законодательства.
Другими словами, способ решения указанного ВМЗ должен быть раскрыт не иначе как в порядке, определяемом отраслевым законом о погребении.
В этом же Определении КС РФ указал, что понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг.
Фактически Конституционный Суд РФ указывает на необходимость принятия таких мер организационно-властного воздействия, которые, не нарушая компетенцию других субъектов, обеспечат гарантию оказания публично значимых услуг и решение вопросов жизнеобеспечения населения.
В свою очередь, поскольку Федеральный закон о погребении не содержит четких предписаний относительно создания специализированных служб, а, следовательно, органы МСУ не ограничены в правовой регламентации приведенных вопросов, представляется, что обеспечение граждан соответствующими ритуальными услугами возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности.
В силу ч. 4 ст. 51 Закона о МСУ создание муниципальных предприятий и учреждений, необходимых для осуществления полномочий по решению ВМЗ — это право, а не обязанность МО. Более того, наравне с правом создавать муниципальные предприятия и учреждения п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о МСУ предусмотрено, что
в целях решения ВМЗ органы местного самоуправления обладают полномочиями на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Статьей 9 Федерального закона о погребении установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами МСУ по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, а также с органами государственной власти субъектов РФ и возмещается специализированной службе в десятидневный срок со дня ее обращения за счет средств соответствующих бюджетов.
Федеральный закон № 8-ФЗ (в частности, статьи 9, 10) гарантирует гражданам как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и получение социального пособия лицами, осуществившими погребение за свой счет.
В соответствии со статьями 6, 9, 10, 12 Федерального закона № 8-ФЗ услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Таким образом, граждане, реализующие волю умершего, в любом случае свободны
в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе услуги по погребению.
Совокупность приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что специализированная служба не обязательно должна создаваться органами МСУ именно в форме муниципальных предприятий или учреждений, но может быть организована и путем заключения муниципального контракта на выполнение функций специализированной службы в соответствии с законодательством о закупках с субъектом, чья деятельность связана с оказанием гражданам гарантированных законом ритуальных услуг.
Наряду с этим, отсутствие специально создаваемого ОМСУ хозяйствующего субъекта не может повлечь нарушение прав граждан и организаций на компенсацию в гарантированном размере расходов, понесенных на погребение.
Таким образом, действия администраций, направленные на определение специализированной службы, путем проведения открытого конкурса по отбору организации, оказывающей услуги по погребению и заключению муниципального контракта на оказание таких услуг, не могут быть признаны противоречащими законодательству и расценены в качестве незаконного бездействия.
Приведенные выше доводы были использованы сотрудниками Института при подготовке процессуальных документов по делам, связанным с оспариванием вменяемого прокурорами администрациям сельских поселений незаконного бездействия по непринятию мер по созданию на территориях сельсоветов специализированных служб и многие из приведенных доводов нашли свое отражение в судебных актах судов общей юрисдикции Красноярского края, как первой, так и апелляционной инстанций.
Практика
Следует отметить, что, исходя из практики рассмотрения аналогичных дел, по которым сотрудниками Института оказывалась правовая поддержка как в форме подготовки процессуальных документов, так и в форме непосредственного участия в судебных процессах в качестве представителей органов МСУ, позиция судов по данному вопросу в большинстве своем сложилась таким образом, что заключение муниципального контракта на оказание услуг по погребению расценивается судами как законный способ реализации органами МСУ своих полномочий при разрешении ВМЗ по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.
С примерами положительной судебной практики рассмотрения дел о создании специализированной службы можно ознакомиться на официальном сайте ИГМУ в разделе «Судебная практика», а также на официальных сайтах судов, используя следующие реквизиты судебных постановлений: Решение Уярского районного суда Красноярского края от 28.05.2018 по делу № 2а-270/2018, Решение Уярского районного суда Красноярского края от 28.05.2018 по делу № 2а-268/2018, Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 11.07.2018 по делу № 33а-9629/2018, Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 15.01.2018 по делу № 33а-27/2018, Апелляционное определение Свердловского областного суда от 31.01.2018 по делу № 33а-2037/2018, Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 29.03.2021 по делу № 33а-3969/2021.
Более того, следует учитывать, что в ситуациях, когда в МО проживает небольшое количество жителей, создание муниципального хозяйственного субъекта — специализированной службы по вопросам похоронного дела, является, очевидно, нецелесообразным и финансового затруднительным (аналогичный вывод содержится в Апелляционном определении Красноярского краевого суда от 15.02.2021 по делу № 33а-2040/2021).
Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что суды соглашаются с приведенной позицией в том случае, когда администрацией при рассмотрении дела были представлены надлежащие доказательства факта заключения муниципального контракта с хозяйствующим субъектом (в том числе с индивидуальным предпринимателем) на оказание такого рода услуг по погребению, а также на то, что такой контракт должен быть действующим.
Кроме того, прокуроры хотя и мотивируют обращения по рассматриваемой категории дел тем, что отсутствие в муниципальном образовании специализированной службы, созданной в форме муниципального хозяйствующего субъекта, нарушает права неопределенного круга лиц, но фактически не приводят этому надлежащих доказательств. При таких обстоятельствах, суды принимают во внимание отсутствие обращений граждан с жалобами на невозможность получения услуг по вопросам похоронного дела.
Татьяна ПЛИСЯКОВА, юрисконсульт ИГМУ